政务数据开放助力新型智慧城市创新发展
作者:易波 路琨
城市政务数据资源开放开发，能够激活整体社会数据，促进政府管理与经济社会活动相融，是智慧城市未来发展的核心。但是目前城市政务数据的开放开发效果不佳，究其原因，主要在于城市政务数据开放模式不清，开放路径不明，成为当下亟待解决的难题和挑战。
一、城市政务数据开放模式分类
政务数据是指政务部门在依法履行职能过程中生成、采集的，以一定形式记录、保存的各类数据资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的数据资源等。
目前从业务应用角度来看，数据风险和数据需求是政务数据开放开发的关键要素。基于此，我们将城市政务数据开放分为四大类模式：普遍开放、定向开放、按需开放和不予开放。
其中普遍开放模式是针对市场需求强烈且开放风险程度低的政务数据资源所采取的开放模式，主要指政务数据通过统一的数据开放平台对社会各类主体开放，允许社会主体进行自由免费地开发利用。定向开放模式是针对市场需求强且风险程度高的政务数据资源所采取的开放模式，主要通过政府授权许可，实现政务数据通过特定渠道，按照特定的条件要求，向特定主体开放。按需开放是针对风险程度低且市场需求低的政务数据一般采取的开放模式。不予开放模式，主要是针对市场需求低且风险程度高的政务数据资源，一般采取暂缓开放的措施予以管制。此外，随着政务数据资源的标准化和专业化程度提升，还可以衍生出数据市场交易开放模式，即通过市场化交易，实现政务数据与社会数据等其它数据资源相互交易、自由流通。
二、城市政务数据开放开发模式内涵
（一）普遍开放模式
政务数据普遍开放主要涉及数据汇集、平台开放、数据获取、开发利用四个核心环节。数据汇集主要由政务部门完成相关政务数据资源的汇集整理，形成统一规范的数据集；平台开放则是政务数据集通过开放平台对社会开放；数据获取则是各类社会主体自由获取开放数据集的过程；开发利用是基于获取的开放数据资源开发相应的产品或服务。总体而言，普遍开放模式主要体现供给导向特征，即通过扩大供给来激发市场需求：
一是数据资源供给决定市场需求。普遍开放模式下，政务部门汇集数据资源是数据开放开发的起点，数据开发则是市场主体积极响应政务数据开放的结果。因此，开放的政务数据资源的数量和质量决定着其满足市场需求的情况，甚至能够创造新的需求内容。
二是数据开放平台为唯一的开放渠道。在普遍开放模式下，政务数据资源集中统一通过政务数据开放平台对外开放。其中政务数据资源的开放、数据技术应用、数据需求响应以及数据资源的主要管理活动都需要通过政务数据开放平台完成。政务数据开放平台是数据开发的唯一的、权威的渠道。
三是政务数据资源单向流动为主。政务数据普遍开放模式下政务数据资源呈现由内而外单向流动的特点。即政务部门负责通过平台对外提供数据，但是一般不涉及外部数据通过平台直接流入政务部门。政务部门据此把控数据开放风险，对数据开发利用进行合理引导。
（二）定向开放模式
政务数据定向开放主要包括开放申请、数据审核、合作授权、数据开放、开发利用等关键环节。其中开放申请是指政府部门或社会主体按照政务数据管理要求提出明确的数据开放需求；数据审核是指政务数据管理部门根据所提交的申请资料，按照管理规定对申请主体、渠道、用途、风险等进行全面审核；合作授权是针对通过审核后的数据开放申请，由政府部门通过合作协议或开放许可等方式向社会主体进行数据资源的开放授权，授权形式可以是单向的授权协议，也可以是双向的数据合作等多种形式；数据开放是政府部门通过不同渠道对社会主体开放相应的政务数据资源；最后由社会主体完成对数据资源进行开发利用，形成数据产品和服务。总体上，定向开放突出目标导向下限定数据资源供需匹配的特点。主要表现在以下几方面：
一是基于需求目的的条件限定。政务数据定向开放前提是数据需求的目标明确。无论是公益性开发还是增值性开发，市场主体在申请使用数据资源的时候，必须明确数据开发利用的目标，并确定具体数据需求内容。政府部门据此对数据需求的合法性以及开放数据风险性等方面进行审核，只有符合条件才能给予开放。
二是供需匹配的过程复杂。由于定向开放模式下，对开放数据的条件限制多，且市场需求多样。因此，基于限定内容和限定需求的基础上的数据资源供需匹配，无疑增加了过程的复杂性，包括申请审批环节多、审核内容多、审核标准严格等等。
三是供需匹配方式的多样性。定向开放模式下对目的要求先于条件要求，因此在符合目的要求前提下，具体数据资源开放的渠道和形式既可以选择通过平台开放，也可以选择直接数据接口对接、专用网络渠道等其它渠道开放。
（三）按需开放模式
按需开放从风险角度，属于普遍开放模式的一种，以低风险数据为主；从需求角度，属于个性化、定制化开放模式，更接近定向开放。所以政务数据按需开放模式，呈现出普遍开放模式与定向开放模式的综合体特点：
一是以数据开放目标为主导，实现数据供需精准匹配。按需开放的前提是市场主体对目标数据资源有明确的需求，政府根据具体需求目标不同，对其实行差异化、定制化的开放。基于此，政务数据按需开放需要按照定向开放的模式进行数据开放管理。
二是以满足数据开发需求为主，灵活调整开放模式。按需开放模式以满足市场需求为主，即使政府部门自身认为不重要的数据，可能也会得到少数数据利用群体的青睐，需要针对特定领域的数据需求开放。同时，随着数据资源需求增多，则按需开放可转向普遍开放，直接通过平台开放数据资源。
三、城市政务数据开放开发路径
城市政务数据开放演进路径主要分为两种：一是从风险角度来看，随着风险程度的降低，数据开放的范围将逐步扩大，开放数据的质量将逐步提升。但由于数据内容特殊，且需求不明显，难以实现一步到位的普遍开放，此类数据将形成“不予开放—定向开放—普遍开放”的发展路径。二是从需求角度来看，随着外部市场对政务数据需求增多，政府从服务经济社会发展角度，必然考虑扩大政务数据开放。但考虑风险因素影响，此类数据将形成“不予开放—按需开放—普遍开放”的发展路径。此外，还有政务数据由于技术条件、市场环境等多方面因素发展较快，可以由不予开放直接转向普遍开放模式。
四、城市政务数据开放开发政策建议
一是开展数据资源风险评估。结合政务数据内容，建立专业化的数据风险评价体系，将风险要素纳入统一数据开放目录。同时，结合智慧城市应用建设，分部门、分领域开展数据风险评估试点，划定各领域适宜开放的数据范围。
二是分领域试点不同开放模式。基于不同开放模式—普遍开放、定向开放、按需开放和不予开放（择机开放）的特点，结合智慧城市业务领域需求，重点对普遍开放、定向开放模式开展试点，建立健全统一的数据开放目录、数据开放标准、数据管理规范等内容。
三是建立开放数据资源动态更新体系。针对不同内容、不同性质的政务数据资源，建立与普遍开放、定向开放、按需开放、不予开放相匹配的开放目录，并随着技术发展和业务成熟及时调整数据资源开放属性，形成完善的数据资源动态更新体系。
四是培育政务数据资源开发项目。政府部门可以联合社会主体建立城市政务数据开放开发产业基金，以此为支点，撬动社会多方力量加入政务数据开发利用项目建设；同时政府部门可通过举办数据开发大赛、建设数据资源孵化器、数据产业园等方式，开展创新项目培育，深化开放数据的开发利用。
（作者单位：陕西省大数据集团北京时代远景信息技术研究院）