国外城市更新实践及启示
作者:李爱民 袁浚
城市更新，是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区做必要的、有计划的改建活动。随着城市化的加速推进，城市空间拓展成为城市发展的制约，城市从增量扩张时代进入到存量调整时代，城市更新将成为城市发展的新增长点。国外城市更新走过了较长的历史进程，可以为我国城市更新提供经验借鉴。
一、国外主要国家城市更新实践
（一）英国城市更新
1、城市更新历程
伴随着城市人口规模的扩大和失业率显著上升，城市贫困现象急剧涌现，贫民窟大量存在，20世纪30年代英国开启清除贫民窟计划，真正意义的城市更新开始。随着城市人口规模的持续增多，“大城市病”较早涌现，1946年开始推行新城建设计划，将建立卫星城作为城市更新的主要手段。二战后，英国开始了郊区化过程，英国城市出现了严重的衰退，20世纪60年代末转向住宅整修和改善以及中心区商贸区的复兴。前40多年英国城市更新多采取“自上而下”的方式，20世纪80年代开始过渡到“自下而上”的“社区规划”方式，让公众广泛参与到城市更新过程中。
2、城市更新重要举措
建立财政补贴制度。财政补贴是英国政府推行城市更新的重要举措，从20世纪30年代格林伍德法实施的按人口安置补贴的制度开始，至今已有80多年的历史。
成立城市开发公司。1980年，为解决内城衰退，实现内城复兴，英国成立了城市开发公司，一个开发公司对应着一个特定的城市区域，担负着吸引私人投资、改造内城地区、实现内城复兴的重任。
在更新的过程中注重文物保护。英国在城市更新的过程中采用整旧如旧的方法，把对历史建筑物的破坏程度降到最低。同时，配合这些建筑物的风格、特色，建造与其相适应的配套建筑，使其自然和谐地融入周围环境中。
（二）法国城市更新
1、城市更新的历程
巴黎城的第一次大变身，是在拿破仑三世时代，通过拆除旧建筑改造巴黎，以“大”为美，开辟出一条条宽敞的大道，基本奠定了今天的城市格局。到了20世纪60年代，巴黎开始了第二次改造，通过建设新城区，将工业、金融业等行业迁出中心区域，并通过修建配套工程、高等级公路、高速地铁等措施，将巴黎市与巴黎大区联系起来。2008年，法国政府推出“大巴黎计划”，目的是解决交通、生态环境和社会融合等城市病。
2、城市更新重要举措
注重法律政策在城市更新中的指导性作用。法国在城市更新方面的政策最早可追溯到19世纪末的《工人阶级住宅法》，要求地方政府对不符合卫生条件的旧社区房屋进行改造；1958年颁布法令，提出了优先城市化地区（ZUP）和城市更新的修建性城市规划制度。1967年《土地指导法》的颁布，成为法国国家政府尝试与地方集体合作的转折点。1982年颁布《权力下放法》，结束了大规模建设时期。此后，1991年颁布《城市指导法》，1995年颁布《规划整治与国土开发指导法》，1999年颁布《可持续的规划整治与国土开发指导法》。2000年颁布《社会团结与城市更新法》（SRU）标志着法国城市规划法建设步入了一个新阶段。
注重对旧城区的保护性更新。在对旧城区的活化和再利用中，法国十分注重保护性更新。特别是对于历史文化悠久的城市，在保护好历史文化遗产的基础上，对建筑物进行维修，改造现有城市街区。
公共部门在保障城市更新资金上发挥重要作用。为了保障城市更新的资金来源，法国公共部门完全或者部分投资城市建设、基础设施、居住、活动场所或者公共空间。例如：巴黎市政府出资占51%的股份，与私营公司合资成立一个旧城改造的专业化投资公司。
（三）美国城市更新实践
1、城市更新历程
美国的城市更新也是从大规模清除贫民窟开始，20世纪30年代，通过国会立法，制定全国统一的规划、政策及标准，确定更新运动的重点及联邦拨款额度。1954年对城市更新政策进行修正，提出加强私人企业的作用、地方政府的责任和居民参与。20世纪70年代末，联邦政府实施“城市复兴”政策，取消或减少对“城市计划”的资助，让州及地方政府对城市计划负责，在这一政策倾向下，城市复苏以赢利能力高的商业、办公楼用地取代了居住用地。
2、城市更新重要举措
基于税收奖励措施。美国推动旧城更新改造的模式实施的是基于税收奖励措施。实施方式主要有三种：第一种是授权区（EZS），分别在联邦、州和地方层面上运作，将税收奖励措施作为城市更新的政策工具；第二种是税收增值筹资（TIF），是州和地方政府使用的一种融资方式，为在特定地区吸引私人投资，促进地区的再开发；第三种是商业改良区（BID），是一种基于商业利益自愿联合的地方机制，征收地方税为特定地区发展提供资金来源。
政府采取多种方式对城市开发提供资助。以“新城镇内部计划”为例，联邦政府利用社区开发街道资金资助城市开发，期望给私人投资以资助。1977 年的《住房和社区开发法》实行使用城市开发活动津贴资助私人和公私合营的开发计划，使私人开发商和投资者获得至少等于投资在其他地方的一定水平的回报。
（四）新加坡城市更新
1、城市更新历程
独立之前城市核心极度拥挤，二战后遗留下来的中心区住房状况极度混乱，城市的物质环境日趋恶化，成为城市更新的前奏（1945—1959年）。1960年成立了建屋发展局（Housing Development Board），政府成为公共住房主要的开发者，随后，清理贫民窟，中心区产业升级、中心分散等策略相继实施，成为城市更新早期（1960—1970年）的典型特征。在联合国专家的协助下，新一版的概念规划于1971年4月被政府采纳，加速了城市更新的进程，进入概念规划的实施（1971—1990年）阶段，大规模拆除重建，新加坡移民文化和殖民文化的特征逐渐消失。1990年代，新加坡成为重要国际金融中心之一，提供高品质的居住环境，成为吸引全球智慧精英和资本的关键因素。
2、城市更新重要举措
设立专门的城市更新管理部门。新加坡城市更新管理部门经历多次演变——从最早的SIT（改良信托局）发展到现在的URA（城市更新局），对新加坡的旧城改造起到很大作用。
重视概念规划的指导作用。概念规划于1971 年得到联合国开发计划署的援助，并指导新加坡城市的长期开发。20世纪90年代初期，新加坡原先的城市规划不能满足城市发展的长期目标，需要进行变革。URA实施了两级计划，第一级计划就是修订概念规划——从策略上提出城市长期发展的愿景；第二级计划是55个DGPs（Development Guide Plan，发展引导计划）——在1991年修订概念规划实施的基础上针对每一块土地进行更详尽的规划。
注重引入私人资金。新加坡的旧城改造在20世纪70年代就开始引入了私人投资。在新的规划体系（DGPs）实施时，政府通过集中整合土地，进行相关配套基础设施建设，为私人投资者提供各种激励政策实现土地开发收益。
城市开发保护相结合。1996年新加坡政府对保护方针进行了修改，以便在赋予旧的建筑新的用途方面给予业主更大的灵活性，鼓励创造性的修复以便使保护区更具地方特色。
（五）日本城市更新
1、城市更新历程
为修复战争对大城市的毁灭性破坏，日本以政府为主导对102座城市实施了土地区划整理。随着新兴工业发展和技术提高使得人口大幅涌入大城市，原有的城市工业厂房和商业用地已经难以适应经济发展需要，20世纪60年代开始发展新城，在东京湾区发展临海新城，形成一个人口达三千万的巨大都市圈。1977年，面对突出的城市问题，为限制东京的无序扩张，日本政府推行绿带计划。80年代开始更新利用地下深层空间设施。
2、城市更新重要举措
团地再生——现代化社区复兴再造。团地是日本在二战后经济高速发展的产物，80年代开始，团地社区中老龄化、商业凋谢、基础设施老化问题凸显，团地更新计划正式启动。团地再生更多围绕社区生活中心的再造、生活相关设施的提供，以及交通和景观环境的改善等内容开展。
民间复合开发——多方联合的“PPP”架构。20世纪80年代，日本推行“都市再开发政策”，允许私有部门参与日本都市中心区的规划和开发，并于1988年将此政策写入更新法。自此，民间多方联合的城市更新开始大规模盛行。日本的私有产权制度与政府对大规模再开发的政策诱导，共同促成东京各区与私人资本联手打造新都市。
自发社区更新——自下而上的良性改造。日本城市发展的整个过程，贯穿着“自下而上”的力量。最早出现是在20世纪70年代，由于日本经济飞速增长带来的城市病等负面影响开始显现，以“自治会”为代表的市民自发组织开始进行反对运动，这种运动最后逐渐向改善社区环境、振兴城市经济和历史文化保护方向发展。随着日本政策体系不断完善，城市规划权力不断下沉，出现了所谓的“地区规划”。日本针对郊区住宅地区和市中心商业区，积极推进“地域管理”事业，“地域管理”的组织主要依靠居民委员会、NPO组织、城市规划组织和各类协会团体，政府充当协助支持的作用。
二、国外城市更新的比较分析
国外城市更新实践经历了不同的城市更新历程，面临不同的经济社会问题，城市更新的侧重点也存在不同，使得城市更新的实施主体、城市更新的具体方式和资金保障存在一定的不同。
在城市更新历程上，欧美国家城市更新都经历了从大规模的清除贫民窟运动到中心区商业的复兴，再到注重整体社会经济效果（如改造后的城区就业、历史街区风貌的延承等），在改造思想上从物质环境的更新改造到街区社会、经济、人文等全方位的复兴。新加坡的城市更新历程和欧美国家大致相当，日本的城市更新则从修复战争对大城市的毁灭性破坏开始，更加注重城市绿带在城市规划中的运用，以及注重对地下公共空间设施的更新，更多的是从硬件方面加强城市更新。
在城市更新实施主体上，欧美国家以及新加坡、日本基本都经历了从中央、地方政府为主，到政府与私人投资者合作，再到政府、私人部门和地方团体三方共同进行和控制城市更新开发的过程。过程中，政府成立相似职能的组织对城市更新授权，执行政府的财政措施，对授权区的土地、基础设施进行经营开发，实现更新改造的目标。为确保城市更新进程，欧美国家提供大量的财政补贴（如英国的城市发展基金、美国开发活动津贴等），利用资金的杠杆效应力图更多私人资金投入到城市更新中。
在城市更新方式上，英国和法国以及后期的新加坡比较注重在原有城市的基础上进行改造和修缮，提出保护性更新理念，尤其注重对历史文化建筑物的保护。而美国、新加坡都经历了将影响城市整体功能发挥的破旧房屋予以拆除，代之以崭新的建筑物和街区的过程，美国注重在清除地段的土地进行市场出售，实现地尽其用，日本更多的是借助于建设新城，强调城市建设规划的指导性作用以及精细化利用公共空间，实现对存量土地、存量住宅的再开发。
在城市更新资金来源上，所有国家都特别注重将公共部门资金与吸纳私人投资相结合的方式解决城市更新资金保障问题。英国和美国特别重视政府通过财政补贴和其他多种方式对城市更新提供津贴；法国公共部门完全或者部分投资城市建设、基础设施、居住、活动场所或者公共空间。亚洲国家新加坡和日本从城市更新伊始就注重引入私人投资，发挥民间资本在城市更新中的重要作用。
三、国外城市更新实践对我国的启示
（一）注重规划政策法律引领，保持城市更新的整体性
各国不同模式的存量用地再开发，都建立了一套严格的法律政策体系，详细规定了实施的内容、目标、程序以及各方的责任义务等相关内容，以法制约束和指导管理工作，确保在有各方参与和资金保障的前提下，顺利推进存量用地再开发。在我国，城市更新不是一个单一的现象，涉及城市市政基础设施建设、城市环境综合治理、城中村整治改造等等，需要有关部门根据发展形势、政策实施的效果适时做出调整，并对相关法律法规及时修订。
（二）遵循有机更新原则，注重保护与开发相结合
城市更新要寻求保护、改造和发展的结合点，注重保护与开发相结合。城市更新应遵循城市发展的客观规律，秉承有机更新的原则，从不同城市、不同地区发展实际出发，采用保护、整治、重建、开发利用等不同途径实施。同时，将可持续发展理念贯穿于整个更新过程，实现城市由传统的物质更新向融合社会、文化、经济和物质空间为一体的全面复兴，强调更新规划的连续性及城市的继承和保护，而不仅仅是旧建筑物、旧设施的翻新或重建，也不是单纯以房地产开发为主导的经济活动。
（三）充分发挥政府作用，建立多元化改造方式多样化资金渠道
城市更新改造，政府的积极作用不可替代。在城市更新过程中，英美等国家政府既运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新进行投入，又维护公众利益、为社区创造条件，在三方伙伴关系中起到协调、引导、监察和调解的作用，确保社区利益不为商业利益所吞没。在资金运作方式上，充分借鉴国外经验，我国可建立多样化资金渠道，一方面通过政府利用财政、税收等政策扶持旧城更新，对城市更新进行补贴；另一方面充分利用PPP等形式鼓励私营机构参与城市更新改造，实现投资主体多元化。
（四）坚持以人为本，提升人居环境和公众参与度
国外城市更新的重要经验是注重公众的参与度，城市更新建设是一个综合的社会工程，主体是城市的居民，公众的需求决定了城市更新的方向，政府要坚持以人为本的思想，做城市更新规划决策前多吸取公众意见。同时要积极营造宜人居的环境和空间，提升人居环境质量，切实考虑人居需要。如在改造旧城公共空间的设计方法上，可以加强对步行街的保护和改造，提高旧城区开放空间的环境质量，增强舒适性；针对旧城区公共空间缺乏的问题，为提高公共活动空间的品质，根据旧城整体风貌，增加供人们休息娱乐的开放公共活动空间。
（五）设立城市更新局，发挥在城市更新中的统筹作用
城市更新是一个系统工程，涉及到的利益主体多元，也关联到土地、拆迁、民生、社会、规划、建设等多个领域的相互协调，不可避免地就会与发改、国土、规划、建设、民政、城管等多个部门发生业务往来，受到部门分割的影响，城市更新必然面临诸多障碍。为推动城市更新工作的顺利开展，可借鉴新加坡等国的经验，在城市更新任务紧迫且繁重的城市，建议设立城市更新局，发挥在城市更新中的统筹协调作用，将其他部门与城市更新相关联的职能归并到城市更新局，确保城市更新有效、有序、有力展开。
（李爱民，国家发展改革委国地所。袁浚，中国人民银行巴中市中心支行）